معرفی طرح اصلاح ساختار بودجه/ از «کسری بودجه حداکثر ۱۰ درصدی» تا تعیین «سقف هزینه‌های پیش‌بینی نشده»

اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به دنبال آن هستند تا با بررسی و تصویب طرح «نظام‌نامه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور»، نظام برنامه‌ریزی کشور را تغییر داده و به دنبال آن، ساختار بودجه‌نویسی کشور را نیز متحول کنند.

این طرح، در 60 ماده و 47 تبصره تهیه شده و هم‌اکنون در کمیته اصلاح ساختار بودجه (کمیسیون برنامه و بودجه مجلس) در دست بررسی است و به گفته اعضای این کمیته، احتمالا کار بررسی و تصویب آن در کمیته تخصصی و کمیسیون برنامه و بودجه تا آخر تابستان 1401 به اتمام می‌رسد تا راهی صحن مجلس شود و احتمالا لایحه بودجه سال 1402 بر اساس آن تدوین و ارائه خواهد شد.

این طرح به طور کلی در سه بخش شامل «برنامه پیشرفت»، «بودجه عمومی» و «بودجه شرکت‌های دولتی» تهیه شده و بخش مربوط به اصلاح ساختار بودجه عمومی کشور، به نوعی شاه‌بیت آن محسوب می‌شود؛ در واقع، این بخش از طرح نمایندگان، ساختار بودجه‌نویسی را از وضعیت فعلی که به گفته رهبر معظم انقلاب و کارشناسان، متناسب با شرایط جنگ اقتصادی نیست، تغییر اساسی می‌دهد.

این بخش از طرح، مواد 22 تا 46 آن را شامل می‌شود که به تفصیل، ساز و کار اصلاح نظام بودجه‌نویسی کشور را تغییر داده است.

* اجزای بودجه‌های ملی و استانی

نکته مهم در طراحی نظام جدید بودجه‌نویسی در این طرح، تاکید بر تعیین «قیمت تمام شده خدمت یا پروژه» برای اختصاص ردیف بودجه‌ای در لوایح بودجه سالانه است.

بر اساس ماده 25 این طرح، برنامه عملیاتی و بودجه در سطح دستگاه‌های وابسته و واحدهای استانی باید مشتمل بر اجزایی همچون عنوان دستگاه، عنوان و کمیت خدمت یا پروژه لازم الاجرا، عنوان جغرافیای تحقق خدمت یا پروژه لازم الاجرا، قیمت تمام شده خدمت یا پروژه لازم الاجرا، منابع تخصیص یافته به خدمت یا پروژه لازم الاجرا متناسب با قیمت تمام شده و شاخص پیامدی تحقق خدمت یا پروژه لازم‌الاجرا باشد.

علاوه بر این، برنامه عملیاتی و بودجه دستگاهی با بُرش استانی، باید متناسب با برنامه پیشرفت استانی و همچنین جمعیت و آمایش سرزمین تحت عنوان "دستگاه - خدمت - جغرافیا - قیمت - شاخص تحقق" تنظیم شود.

* کسری بودجه از 10 درصد بیشتر نمی‌شود

بر اساس طرح «نظام‌نامه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور»، زمان ارائه لایحه بودجه سالانه به مجلس توسط دولت، همان پایان آذرماه است،‌ اما دولت جزئیات بیشتری را در تعیین منابع درآمدی عمومی و اختصاصی خود در لایحه قید کند.

بر اساس ماده 26 این طرح « دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور، اعم از منابع درآمدی سال بعد کشور از لحاظ درآمدهای عمومی و اختصاصی مشتمل بر درآمدهای حاصل از مالیات، حقوق و عوارض گمرکی، سود سهام و سرمایه‌های تحت مالکیت دولت، سود حاصل از کارکرد دارایی‌های دولت، دریافتی دولت بابت سپرده‌ها یا واگذاری حق‌الامتیازها و نقل و انتقال‌های مالی، جرائم و تخلفات و خسارت‌ها و زیان دیرکرد؛ واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی، فروش کالا و خدمات، هدایا و کمک‌های بلاعوض و عوارض دولتی و همچنین درآمدهای متفرقه و مانده موجودی خزانه از سال قبل و همچنین برآورد مصارف و محل مصرف را حداکثر تا پایان آذرماه هر سال به مجلس ارسال می‌کند».

همچنین ماده 27 طرح نیز، برخی الزامات را در تنظیم و معرفی منابع درآمدی کشور در لایحه بودجه مورد تاکید قرار داده است؛ از جمله این الزمات این است که لایحه باید بگونه‌ای تنظیم شود که میزان عدم تحقق درآمدها از 10 درصد بیشتر نشود.

بر اساس این ماده، در تنظیم لایحه منابع درآمدی رعایت برخی نکات الزامی است؛ از جمله اینکه میزان درآمدها باید با روند درآمدهای سال‌های گذشته، سازگار و به صورت دقیق برآورد شود؛ به نحوی که میزان عدم تحقق درآمدها از 10 درصد فراتر نرود؛ همچنین، دستگاه‌های مرتبط در دولت و همچنین کمیسیون‌های مرتبط در مجلس نسبت به هرگونه انحراف از درصد فوق‌، حسب مسئولیت پیشنهاددهنده و یا تصویب کننده، پاسخگو خواهند بود.

علاوه بر این، بروز کسری بودجه حداکثر به میزان 10 درصد منابع پیش‌بینی شده مجاز است و این کسری می‌تواند از طریق مولدسازی دارایی‌ها و همچنین از محل تعاملات اقتصادی ناشی از بازارهای سرمایه تأمین شود.

بخش دیگری از این الزامات تعریف شده، مروبط به استفاده از منابع بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه است که بر این اساس، استفاده از منابع بانک مرکزی برای جبران کسری منابع عمومی، به استثنا تنخواه­‌گردان معادل 1 درصد کل منابع مصوب بودجه عمومی، ممنوع است .

* تعیین استانداردهای 5 گانه محاسبه قیمت تمام شده هر خدمت ـ پروژه

در بخش دیگری از این طرح و در ماده 32 آن، 5 استاندارد برای محاسبه نحوه قیمت تمام شده هر خدمت یا پروژه تعیین شده که سازمان برنامه و بودجه موظف به اجرای آن است؛ به نظر می‌رسد، تعریف این استانداردها با هدف صرفه‌جویی در منابع و جلوگیری از هدررفت آنها صورت گرفته است.

بر اساس این ماده، سازمان برنامه و بودجه موظف است استاندارد نحوه محاسبه قیمت تمام شده هر واحد خدمت را با توجه به فعالیت‌هایی که منجر به ارائه آن خدمت می‌شود، با رعایت اصول 5 گانه، تدوین و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کند تا هر دستگاه با توجه به این اصول، اقدام به پیش‌بینی فعالیت در قالب برنامه سالانه کند.

این اصول و استانداردهای پنج‌گانه عبارتند از؛ تناسب قیمت تمام شده با کیفیت ارائه خدمات،‌ تناسب قیمت تمام شده با محل ارائه خدمات، سازگاری قیمت ارائه خدمات در بخش دولتی با بخش غیردولتی در فضای رقابتی، رعایت استانداردهای فنی و صرفه‌جویی در محاسبه قیمت تمام شده، متناسب با افزایش مقیاس ارائه خدمات.

تدبیر دیگر طراحان طرح در این بخش، جلوگیری از تعریف هزینه‌های سنگین ستادی و پشتیبانی برای خدمات که بر این اساس، سهم خدمات پشتیبانی و ستادی در دستگاه‌های اجرایی برای انجام خدمات، نباید از 5 درصد قیمت تمام شده مجموع خدمات بیشتر شود.

* بودجه‌های پیش‌بینی نشده؛ حداکثر 3 درصد کل بودجه عمومی

یکی از نکات چالش‌برانگیز در لوایح بودجه سالانه در ساختار فعلی،‌ هزینه‌های پیش‌بینی نشده است که باعث بهم‌خوردن انسجام بودجه و به اصطلاح «ناهمترازی» آن در مرحله اجرا و در نهایت، تخلف از احکام قانونی مصوب می‌شود.

طرح جدید مجلس برای پیشگیری از این رویه، در ماده 38 مقرر کرده است که حداکثر اعتبار قابل پیش‌بینی برای هزینه­‌های پیش‌­بینی نشده، 3 درصد بودجه عمومی کشور است و 2 درصد از جمع منابع پیش‌بینی شده در قانون برنامه عملیاتی و بودجه عمومی، قابل تخصیص به هزینه‌های بحران‌ها و حوادث غیرمترقبه خواهد بود .

در نهایت، ماده 43 این طرح، بخش مهم و قابل ملاحظه دیگر آن را تشکیل می‌دهد که به واگذاری فعالیت‌ها و امکانات دستگاه‌های دولتی به بخش خصوصی می‌پردازد؛ این ساز و کار نیز با هدف صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری دستگاه‌ها تعریف شده است.

بر اساس این ماده، دستگاه‌های اجرایی مکلفند حداکثر ظرف مدت سه سال، هرگونه خدماتی را که جزء مأموریت‌های قانونی (موضوع ماده 31 همین طرح) آن‌ها نیست، از قبیل بیمارستان، هتل، درمانگاه، ورزشگاه و رستوران را با امکانات فیزیکی قابل بهره‌برداری و یا در حال ساخت مرتبط با آن خدمات، به بخش خصوصی واگذار کنند. تا زمان واگذاری اینگونه واحدها، اختصاص بودجه به آن‌ها از محل منابع بودجه عمومی و درآمد شرکت‌ها ممنوع است و صرفاً این واحدها می‌توانند از محل درآمدهای اختصاصی خود، به صورت خودگردان اداره شوند.