نگاهي اجمالي به رويكرد فقهي- حقوقي شوراي نگهبان به موضوع «بيمه» (به بهانه ۱۳ آذر، روز بيمه)

مدرس دانشگاه و پژوهشگر حقوق
در یک نگاه کلی، انواع بیمه به بیمه‌های اشخاص، اموال و مسئولیت تقسیم می‌گردند که هر کدام از این موارد مشتمل بر مصادیق متعددی هستند. رایج‌ترین بیمه‌ها از میان بیمه‌های اشخاص، بیمه‌ی درمان، بیمه‌ی بیکاری و بیمه‌ی عمر است و از میان بیمه‌های اموال، بیمه‌های آتش‌سوزی، بیمه‌ی بدنه‌ي خودرو و شخص ثالث رواج بیشتری دارند و از میان بیمه‌های مسئولیت، بیمه‌ی مسئولیت کارفرما در مقابل کارکنان شناخته‌ شده‌تر از سایر مصادیق است. اصل بیست و نهم (29) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با رویکرد حق بر تأمین اجتماعی به موضوع بیمه توجه کرده است و ابعاد و ضوابط نهاد «بیمه» در قوانین عادی از جمله قانون تأسیس بیمه‌ی مرکزی و بیمه‌گری مصوب 1350 تعیین شده است. یکی از ارکان نهاد بیمه‌ی مرکزی، شورای عالی بیمه است که ترکیب آن شامل رئیس کل بیمه‌ی مرکزی ایران و برخی از معاونان وزرا و کارشناسان حقوقی و بیمه می‌شود. وظایف این شورا نیز در ماده (17) قانون تأسیس بیمه‌ی مرکزی بیان شده است. نهاد شورای نگهبان به عنوان نهاد ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی تا کنون در موارد متعددی بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي در خصوص بیمه نظارت کرده است و از جهت مغایرت این مصوبات با قانون اساسی یا شرع ایراداتی را گرفته است. در خصوص بیمه چند مسئله از دیدگاه شورای نگهبان در جلسات مشروح مذاکرات این شورا مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد که بررسی این مسائل دیدگاه نهاد شورای نگهبان در خصوص «بیمه» را روشن می‌کند؛ نخست- مبنای اجباری یا اختیاری بودن بیمه‌ها چیست؟ دوم- تعیین سقف بیمه و حق بیمه‌ها بر عهده‌ی کدام نهاد است؟ یکی از مصوباتی که اخیراً با تأیید شورای نگهبان به قانون تبدیل شده است، «لایحه تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی» است که در تاریخ 4/2/1390 از سوی هیئت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و در تاریخ 21/2/1395 به تصويب مجلس شورای اسلامی رسيد. این مصوبه در مجموع شش بار بین مجلس و شورای نگهبان رفت و برگشت داشت تا در نهایت در تاریخ 14/8/1399 به تأیید شورای نگهبان رسید و به «قانون» تبدیل شد. در این قسمت به برخی از ایرادات شورای نگهبان به این مصوبه و مباحث اعضای شورای نگهبان كه در خلال جلسات این شورا بيان شده، اشاره خواهیم کرد تا با نگاه شورای نگهبان به موضوعات بیمه‌ای آشنا شویم: ماده (2) لایحه تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی مصوب 21/2/1395 مجلس شورای اسلامی در خصوص اجباری شدن بیمه‌ی ساختمان‌ها مقرر کرده بود که: «ماده 2- سقف تعهد بيمه‌گر «بيمه پايه» و حق بيمه مربوطه براي كليه ساختمان‌ها متناسب با ميزان خطرخيزي منطقه و نوع ساختمان اعم از خشتي، آجري، اسكلت فلزي، بتني حداكثر تا پايان دي‌ماه هر سال به پيشنهاد بيمه مركزي ايران و سازمان مديريت بحران كشور توسط شوراي عالي بيمه تعيين مي‌شود. سطح زيربناي ساختمان تأثيري در حق بيمه پايه و سقف تعهد بيمه‌گر پايه ندارد. مالكان ساختمان‌ها مي‌توانند در صورت تمايل به افزايش پوشش بيمه‌اي ساختمان خود اقدام به خريد «بيمه تكميلي حوادث طبيعي» كنند. ...» بعد از خواندن این ماده از مصوبه در جلسه‌ی مورخ 13/3/1395 شورای نگهبان، اعضاي شورا در خصوص لزوم تعیین ضابطه و ميزان حق بیمه‌ها و مرجع وضع اين ضوابط، مباحثي مطرح مي‌كنند كه بخشي از آن، به شرح زير است: «آقاي عليزاده‌ـ اين ماده (2) اشكال دارد. البته، حالا اجباري ‌بودن اين بيمه هم [خودش يك بحثي است]، اما آنجاهايي كه بيمه براي مردم اجباري است و مردم ملزم و مجبور به بيمه‌ كردن هستند، [ضوابطي بايد وجود داشته باشد]. اشكال ماده (2) اين است كه مجلس در اين ماده مي‌گويد خود شوراي عالي بيمه، حق بيمه و سقف تعهد بيمه‌گر را تعيين مي‌كند. آقاي مؤمن‌ـ شوراي عالي بيمه، ملاك سقف تعهد بيمه‌گر و حق بيمه را تعيين مي‌كند. آقاي عليزاده‌ـ حالا ملاك‌هايي كه ماده (2) براي تعيين سقف تعهد بيمه‌گر و حق بيمه گفته است، ملاك صحيحي نيست. حتي نگفته است كه اينها بايد به تأييد هيئت وزيران برسد؛ يعني اين تعيين نرخ‌ها، جزء آيين‌نامه‌ها هم نيست و وضعيت آيين‌نامه‌اي هم ندارد كه به مجلس برود تا رئيس مجلس آنها را مورد بررسي قرار دهد. ضمناً همه‌ي اعضاي شوراي عالي بيمه هم وزير نيستند؛ غير وزير و افراد غير دولتي هم در اين شورا حضور دارند. ... آقای ابراهیمیان‌ـ شوراي عالي بيمه، يك نهاد عمومي است؛ تعيين نرخ‌ها به تأييد شوراي عالي بيمه مي‌رسد. ... آقاي عليزاده‌ـ بله، مي‌گويد شوراي عالي بيمه، اينها را تعيين بكند؛ بعد هم مردم ملزم هستند كه بر همان اساس، حق بيمه را بدهند. آقاي مدرسي يزدي‌ـ به ‌هر حال، ماده (2) خلاف قانون اساسي نيست. آقاي عليزاد‌ه‌ـ ما اين ماده را خلاف قانون اساسي مي‌دانيم.» در مورد تعیین حق بیمه و ضوابط بیمه، دیدگاه برخي از اعضای شورای نگهبان این است که حق بیمه و ضوابط تعیین آن، از جمله اموري است كه ماهيت تقنینی دارد و بنابراين، باید توسط مجلس شورای اسلامی تعیین گردد. یکی دیگر از اعضای شورای نگهبان در خصوص ایراد واگذاری تعيين ضوابط به شورای عالی بیمه بیان می‌دارد: «آقاي ره‌پيك‌ـ ما در آن لايحه‌ي بيمه‌ي اجباري [خسارت وارد‌شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشي از وسايل نقليه] هم گفتيم كه دولت بايد سقف تعهد بيمه را [در چارچوب ضوابط تعييني از سوي مجلس] تعيين كند. ... واگذاري تعيين ضوابط [مربوط به موضوع حق بيمه و سقف تعهد بيمه‌گر] خلاف اصل (85) است. ...» در خصوص اجباری بودن بیمه نيز در جلسه‌ی مورخ 27/6/1398 شورای نگهبان، مباحثي به شرح زير مطرح شده است: «آقاي ره‌پيك‌ـ ... اگر خاطرتان باشد، اشكال اين بود كه الزام به اينكه همه موظف هستند كه ساختمان‌هايشان را بيمه كنند و حق بيمه بدهند، در مواردي كه بيمه ضرورت ندارد اشكال دارد؛ مثل‌ اينكه يك ساختماني خراب است و اصلاً صاحبش نمي‌خواهد آن را بيمه كند؛ مثلاً مي‌خواهد بعداً آن را تخريب كند. اين الزام به هر دليلي، اشكال دارد. ... آقاي يزدي‌ـ اشكال اصلي اين بوده است كه در جاهايي كه بيمه نمودن ساختمان ضرورتي ندارد، اجباري بودن بيمه‌ي آن اشكال دارد. ... آقای آملی لاریجانی‌ـ ببينيد؛ آخر اينكه بيمه كردن ساختمان‌ها ضرورت دارد يعني چه؟ آنجايي كه شما قبول داريد بيمه‌ي ساختمان ضروري است، كجاست؟ جز اين است كه دولت مي‌خواهد احتمال خطر را يك‌طوري جبران كند؟» شورای نگهبان در بند (1) نظر شماره 2660/102/95 مورخ 4/8/1395 در مورد بحث اجباری یا اختیاری بودن بیمه و همچنین تعیین ضوابط مربوط به حق بیمه، نظر خويش را خطاب به مجلس به شرح زير اعلام کرد: «1- اطلاق ماده يك، در مواردي كه بيمه نمودن ساختمان‌هاي مذكور ضرورت ندارد، خلاف موازين شرع شناخته شد. همچنين پس از احراز ضرورت بايد ضابطه روشن، تناسب و سقف مبلغ حق بيمه توسط مجلس شوراي اسلامي تعيين شود و الّا مغاير اصل (85) قانون اساسي است.» در حقيقت، از نگاه شورای نگهبان اجباری بودن بیمه بایستی بر عامل «ضرورت» و «احتمال عقلایی وقوع خطر» مبتنی باشد. با توجه به اینکه اجباری کردن انواع بیمه‌ها منجر به ایجاد تعهد مالی برای شهروندان می‌گردد، شورای نگهبان در مواقعی که ضرورت و احتمال خطر معتنابهی شهروندان را تهدید نکند، اجباری کردن بیمه را خلاف آزادی اراده‌ی اشخاص و اصل تسلط شهروندان بر اموال خویش می‌داند، لیکن معتقد است به عنوان یک امر حکومتی، در صورتی که ضرورت اقتضا نماید و احتمال خطر عقلایی وجود داشته باشد، اجبار شهروندان بایستی از سوی نهاد مجلس به تصویب برسد. علاوه بر این، از نگاه شورای نگهبان تعیین ضوابط مربوط به حق بیمه و تعیین سقف بیمه نیز از جمله امور تقنینی است؛ یعنی پس از احراز ضرورت اجباری بودن بیمه، مجلس بایستی ضابطه‌ی تعیین حق بیمه را رأساً تعیین نماید و واگذاری این امر به هیئت وزیران یا نهاد بیمه‌ی مرکزی ایران صحیح نیست. شورای نگهبان در این خصوص با اعلام مغایرت بخشی از این مصوبه با اصل (85) قانون اساسی، واگذاری تعیین حق بیمه و ضوابط آن از سوی شورای عالی بیمه را بر خلاف قانون اساسی دانسته است؛ این در حالی است که در بند (4) ماده (17) قانون تأسیس بیمه‌ی مرکزی ایران، تعیین میزان کارمزد و حق بیمه مربوط به رشته‌های مختلف بیمه، بر عهده‌ی شورای عالی بیمه قرار گرفته است. به نظر می‌رسد نظر شورای نگهبان در خصوص تعیین ضوابط برای حق بیمه و تعیین سقف حق بیمه با بند (4) ماده (17) این قانون تعارضی ندارد؛ زیرا ضوابط تعیین حق بیمه در انواع بیمه‌ها بایستی از سوی قانونگذار به عنوان امری تقنینی تعیین بشود و پس از آن، شورای عالی بیمه به موجب این ضوابط تعیین‌شده و در چهارچوب آنها اقدام به تعیین مبلغ و میزان حق بیمه نماید. به عنوان نتیجه‌ی این نوشتار، شایان ذکر است که بگوییم ملاک شورای نگهبان در خصوص اجباری بودن یا اختیاری بودن بیمه‌ها، بحث ضرورت و احتمال عقلایی خطر است؛ چنانچه فقهای شورای نگهبان ضرورت اجبار اشخاص به پرداخت حق بیمه را احراز نکنند، ممکن است مصوبه‌ی ارسالی از سوی مجلس را خلاف شرع بدانند و این مصوبه را به مجلس عودت بدهند و چنانچه ضوابط تعیین حق بیمه در مصوبه‌ی مجلس تعیین نشده باشد، مجموع اعضای حقوقدان و فقهای شورای نگهبان مصوبه‌ی ارسالی را مغایر اصل (85) قانون اساسی اعلام خواهند نمود.