تفکیک وزارت تعاون، کار و رفاه کارشناسی است؟

مدتی است که لایحه تشکیل وزارتخانه «رفاه و تأمین اجتماعی» و «کار و تعاون» در مجلس در حال بررسی است و در این مدت با مخالفت‌هایی از سوی کارشناسان روبرو بوده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی یک بررسی اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه تشکیل وزارتخانه‌های «رفاه و تأمین اجتماعی» و «کار و تعاون» اعلام کرده است.

براساس قانون برنامه ششم توسعه، مسئله صندوق‌های بازنشستگی و اشتغال در کنار مسئله آب و محیط زیست و البته توسعه سواحل مکران، اصلی‌ترین اولویت‌های دولت را تشکیل می‌دهد؛ بنابراین دو اولویت از چهار اولویت اصلی کشور مربوط به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. گستره وظایف، تکالیف و سیاست‌های کلان کشور در سه حوزه رفاه، به ویژه بازنشستگی به قدری است که انرژی و توان مضاعفی را از این وزارتخانه می‌طلبد و ساختار کنونی آن به رغم گستردگی که البته منجر به لختی و کندی این وزارتخانه شده است، ظرفیت لازم را برای تحقق تمامی وظایف محوله در سه بخش رفاه، تعاون و کار و در عین توجه ویژه به اولویت‌های راهبردی کشور ندارد. نظر به گستردگی وزارتخانه متبوع پس از ادغام در سال ۱۱۹۳۱ و پیامد‌های پس از آن، بازاندیشی درخصوص این وزارتخانه و امکان سنجی تفکیک آن در راستای کمک به تحقق اولویت‌های فعلی و همچنین نیل به اهداف سند چشمانداز و اسناد بالادستی، ضروری به نظر میرسد.
لایحه حاضر عیناً در تاریخ ۱۳۹۷.۷.۹ در کمیسیون اجتماعی به عنوان کمیسیون اصلی به تصویب رسیده است.

ارزیابی لایحه

پیش از ورود به ارزیابی کلیات و مواد لایحه، مروری خواهیم داشت بر اینکه آیا پس از گذشت هفت سال از زمان تشکیل این وزارتخانه، الزامات قانونی و محتوایی ادغام رعایت شده است؟ و سپس لایحه پیشنهادی مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.

۱. ارزیابی اجرای قانون تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

پس از تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از محل ادغام سه وزارتخانه «تعاون»، «کار و امور اجتماعی» و «رفاه و تأمین اجتماعی»، لایحه تعیین وظایف و اختیارات وزارت مذکور در تاریخ ۱۳۹۲.۲.۲۳ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. این لایحه قرار بود متناسب با سیاست‌های کلی نظام و قوانین بالادستی، وظایف وزارتخانه‌های ادغام شده را تنقیح کند، اما بدون توجه به رویکرد‌های حاکم بر نظام اداری کشور و نقش حاکمیتی دستگاه‌های دولتی، وظایف جدیدی را به وظایف فعلی وزارتخانه الحاق کرد که پس از گذشت پنج سال از تقدیم این لایحه، هنوز در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد؛ بنابراین مشاهده میشود که از منظر قوانین و مقررات هنوز شاهد تنقیح قوانین در این حوزه و درعین حال یک قانون شرح وظایف جامع برای این وزارتخانه نیستیم و این وزارت در بسیاری از موضوعات نظیر اشتغال، تعاون و وظایفی که در حوزه رفاه برعهده دارد با درهم ریختگی و عدم تجانس مواجه است. مروری بر عملکرد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز نشان میدهد که نه تنها الزامات ادغام رعایت نشده است، بلکه عملکرد این وزارتخانه مبین موفقیت‌های ناشی از ادغام نیز نبوده است. درنتیجه ادغام تنها وظایفی که برعهده سه وزیر بود برعهده یک وزیر نهاده شده است؛ بنابراین مسائل و مشکلات کشور در حوزه اشتغال و شکست و ضعف در عملکرد بسیاری از شرکت‌های تعاونی که این وزارتخانه را با موجی از انتقاد‌ها در زمینه ضعف در نظارت مواجه ساخته است و از طرفی منابع مالی تحت مدیریت این وزارتخانه به ویژه در حوزه رفاه اجتماعی و جامعه هدف حوزه رفاه در کنار وضعیت نابسامان صندوق‌های بیمه ای، این نکته را به ذهن متبادر میکند که درنهایت تصمیم برای ادغام این سه وزارتخانه از منطق لازم برخوردار نبوده است.

۸. آیا ضرورتی به تفکیک وظایف حوزه رفاه و تأمین اجتماعی از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی وجود دارد؟ این موضوع از پنج منظر مورد بررسی قرار گرفته است:

اهمیت و گستردگی: کل بودجه و اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی متشکل از سازمانها، نهاد‌ها و صندوق‌های بیمه و بازنشستگی در سال جاری) حدود ۲۲۱ هزار میلیارد تومان (در مقایسه با کل اعتبارات عمومی کشور در سال ۱۹۳۷) ۲۳۹ هزار میلیارد تومان (گواهی بر بزرگی هزینه‌هایی است که در حوزه رفاه در کشور انجام میشود. البته گستردگی این منابع در مقابل سطح وسیع مشکلات صندوق‌های بازنشستگی که وابستگی روزافزون به بودجه عمومی یافته اند، مکفی نخواهد بود. به طوری که براساس گزارش معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، وابستگی صندوق بازنشستگی کشوری به منابع عمومی دولت، برای پرداخت حقوق بازنشستگان درحال حاضر معادل ۰۱ درصد و در سازمان تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح نیز با لحاظ کردن سهم کارفرمایی دولت تقریباً به همین میزان است؛ بنابراین با درنظر داشتن گستردگی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، با ادامه روند موجود طی پنج سال آینده، پرداخت حقوق بازنشستگان و مستمریبگیران کلیه صندوق‌های بازنشستگی) اعم از لشگری، کشوری و تأمین اجتماعی (قطعاً به سهم بیشتری از اعتبارات عمومی کشور نیاز خواهد داشت.
حجم و تنوع وظایف و مأموریت ها: حوزه رفاه اجتماعی در ایران از چنان گستردگی و پراکندگی موضوعی برخوردار است که شاید حتی نتوان این حجم از جمعیت و پراکندگی موضوعی را تحت مدیریت یک وزارتخانه انتظام داد چه برسد به اینکه این حجم از تنوع و گوناگونی و نیز این مقدار از جمعیت کثیر را در کنار چند موضوع دیگر مانند کار و تعاون که هر کدام تا پیش از ادغام در حکم یک وزارتخانه فعالیت میکردند، در ذیل یک وزارتخانه و با امکانات انسانی، فنی و اعتباری موجود و محدود سازماندهی و مدیریت کرد؛ بنابراین لازم است تا حوزه رفاه و تأمین اجتماعی از حوزه وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج و مورد تجدید ساختار قرار گیرد.

ساختار و تشکیلات گسترده وزارت: وظایف این وزارتخانه در مقایسه با سایر وزارتخانه‌های کشور از گستردگی، تنوع و تکثر به مراتب بیشتری برخوردار است و عملاً امکان نظارت صحیح بر عملکرد این وزارتخانه را با مشکلات جدی مواجه کرده است. از طرفی قرار دادن ساختار وزارت رفاه و تأمین اجتماعی با ماهیتی کاملاً ستادی در کنار حوزه «تعاون» و «کار» که اساساً ماهیتی اجرایی دارد، عملاً ادغام دو سازمان با دو رویکرد و اقتضائات ساختاری متفاوت و غیرهمسان در کنار یکدیگر بوده که در عمل امکان طراحی یک ساختار مشترک مناسب که از منطق ساختاری برخوردار باشد در وزارتخانه جدید فراهم نشد. انتزاع وظایف حوزه رفاه و تأمین اجتماعی میتواند به تناسب منطقی ساختار و تشکیلات این وزارتخانه نیز کمک کند.

حیطه وظایف و مسئولیت‌های وزیر: همانگونه که در ساختار وزارتخانه مشاهده میشود، وزیر علاوه بر مسئولیت‌های ناشی از مقام وزارت، عضو شورا‌های عالی متعدد، هیئت امناء صندوق ها، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و بسیاری دیگر از ساختار‌های وابسته و تابعه این وزارتخانه عریض و طویل می‌باشد، لذا از این حیث مشاهده میشود که شخص وزیر عملاً وقتی برای انجام وظایف مدیریت عالی سازمان که سیاستگذاری، تصمیم گیری، برنامه ریزی، رهبری و نظارت عالیه بر عملکرد سازمان است نخواهد داشت و آنگاه بهجای مدیریت سطح عالی، این مدیران میانی یا حتی مدیران سطح عملیاتی وزارتخانه خواهند بود که به جای وزیر تصمیم میگیرند و برنامه ریزی میکنند، و در عمل هرم مدیریتی سازمان جابجا میشود. درعینحال به جهت حیطه وسیع وظایف، نقش نظارتی وزیر کمرنگ شده و پاسخگویی در سطوح مختلف سازمان با آسیب‌های جدی مواجه میشود.

شفافیت: در حال حاضر اطلاعات دقیقی از وضعیت شرکت‌های تحت مدیریت و مالکیت صندوق‌ها در دست نیست و صندوق‌ها نیز هیچتلاشی برای تولید اطلاعات شفاف انجام نداده و حتی از وجود ابهامات در برخی موارد برای سرپوش گذاشتن بر سوءمدیریت‌ها بهره گرفته میشود.

به رغم ضرورت انتزاع وظایف حوزه رفاه و تأمین اجتماعی از وزارت فعلی، لایحه پیشنهاد واجد اشکالات متعددی است که نه تنها مشکلات فعلی را حل نمیکند، بلکه به دلیل ایجاد آشفتگی در تعیین وظایف، مأموریت‌ها و ساختار وزارت جدیدالتأسیس موجب تشدید مشکلات میشود. با این حال، اگر نمایندگان اصرار بر تصویب این لایحه دارند، متن زیر به عنوان متن جایگزین پیشنهاد میشود.

۳. ارزیابی مواد لایحه و پیشنهاد‌هایی برای رفع ایراد

ماده (۱) ـ. بهمنظور توسعه رفاه اجتماعی، بهبود و تمرکز مدیریت و هماهنگی مؤلفه‌های مؤثر بر رفاه تأمین اجتماعی با تفکیک و جداسازی اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش رفاه و تأمین اجتماعی از وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل میشود.

ارزیابی ماده ۱: با توجه به محتوای لایحه عملاً متولی اجرای مهمترین قانون حوزه رفاه اجتماعی یعنی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مشخص نشده است؛ درحالی که ماهیت وجود وزارت رفاه متکی بر قانون مذکور میباشد.
ماده (۹) لایحه، تعیین شرح وظایف هریک از وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و کار و تعاون را به شورای عالی اداری محول کرده است. حال آنکه مطابق اصل یکصدوسیوسوم قانون اساسی، حدود اختیارات و وظایف هریک از وزارتخانه‌ها به موجب قانون تعیین میشود؛ لذا قانونگذار میبایست به تفصیل بهبیان وظایف و صلاحیت‌های وزارتخانه‌ها بپردازد. ازاینرو لازم است ماده (۹) لایحه به شرح تبصره «۱» پیشنهادی مورد اصلاح قرار گیرد و جایگزین ماده (۹) شود.

متن پیشنهادی برای رفع ایراد ماده (۱) لایحه

ماده (۱) - بهمنظور توسعه رفاه اجتماعی، بهبود و تمرکز مدیریت و هماهنگی مؤلفه‌های مؤثر بر رفاه اجتماعی و اجرای کامل قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب ۱۳/۱۹/۱۹۰۹ مجلس شورای اسلامی)، با تفکیک و جداسازی اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش رفاه و تأمین اجتماعی از وزارتخانه «تعاون، کار و رفاه اجتماعی»، «وزارت رفاه و تأمین اجتماعی» تشکیل میشود.

تبصره – مأموریت‌ها و وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی مشتمل بر مواردی است که در قوانین و مقررات مربوط تا تاریخ تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مصوب ۱۳۹۱.۱۰.۰۱ به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی محول شده است. وظایف و اختیاراتی که بعد از تاریخ مذکور به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی محول شده و در حوزه وظایف موضوع ماده) ۱ (باشد نیز به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی محول میگردد. چنانچه در تشخیص اینگونه وظایف اختلاف نظر ایجاد شود در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، مطابق اصل یکصدوسیوچهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هیئت وزیران بنا به پیشنهاد رئیسجمهور تصمیم لازم را اتخاذ میکند.

ماده (۸) ـ. بهمنظور توسعه کارآفرینی و اشتغال و توسعه بخش تعاونی و تمرکز و هماهنگی ظرفیت‌های موجود کشور در تأمین اشتغال و صیانت از نیروی کار کشور و تنظیم روابط کار، با تفکیک و جداسازی اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش رفاه و تأمین اجتماعی از وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی عنوان آن وزارتخانه به وزارت کار و تعاون تغییر مییابد.

ارزیابی ماده (۸):

اگرچه لایحه پیشنهادی بهصورت کلی بخش رفاه و تأمین اجتماعی را به وزارتخانه جدید رفاه و تأمین اجتماعی سپرده و ازسوی دیگر وظیفه کارآفرینی و اشتغال و توسعه بخش تعاونی را برعهده وزارتخانه «کار و تعاون» نهاده است، لکن در قوانین، چنین تفکیک واضحی درخصوص وظایف موجود (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) وجود ندارد و لذا حکم کلی مذکور در این لایحه میتواند موجد ابهاماتی در تعیین صلاحیت دو وزارتخانه پیشنهادی و در مواردی لوث مسئولیت شود. ازاین رو متن زیر میتواند رافع این ابهام باشد:

متن پیشنهادی برای رفع ایراد ماده (۸) لایحه:

ماده (۸) - با تفکیک مأموریت‌ها و وظایف وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت تعاون و کار تشکیل میگردد. وظایف و مأموریت‌های این وزارتخانه همان است که در قوانین و مقررات موضوعه پیشبینی شده است.

ماده (۳) ـ. شرح وظایف هریک از وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و کار و تعاون در چارچوب این قانون و سایر قوانین موضوعه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تنظیم و به تصویب شورای عالی اداری میرسد.

ارزیابی ماده (۳):

مطابق اصل یکصدوسیوسوم قانون اساسی، حدود اختیارات و وظایف هریک از وزارتخانه‌ها به موجب قانون تعیین می‌گردد؛ لذا قانونگذار میبایست به تفصیل به بیان وظایف و صلاحیت‌های وزارتخانه‌ها بپردازد. درحالی که لایحه پیشنهادی صرفاً برخی موضوعات را به صورت کلی در صلاحیت وزارتخانه‌های پیشنهادی قرار داده است و شرح وظایف را به شورای عالی اداری محول کرده است. به عبارت دیگر موارد مذکور در لایحه پیشنهادی بیشتر ناظر به اهداف وزارتخانه پیشنهادی است تا تعیین وظایف آن؛ لذا لایحه حاضر از حیث عدم تعیین وظایف و صلاحیت‌های این نوع وزارتخانه مغایر اصل یکصدوسی وسوم قانون اساسی است و سپردن تعیین شرح وظایف وزارتخانه‌ها به شورای عالی اداری مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی تلقی میشود. این مسئله در ذیل پیشنهاد شماره ۰ و ۵ نمایندگان درخصوص لایحه مذکور اشاره شده است که در آن مرجع تصویب را مجلس شورای اسلامی بیان کرده است.

متن پیشنهادی برای رفع ایراد ماده (۳) لایحه:

پیشنهاد جایگزین این ماده از لایحه در قالب تبصره ماده (۱) پیشنهادی ارائه شده است.

ماده الحاقی برای تعیین تکلیف دستگاه‌های متولی وظایف حوزه رفاه و تأمین اجتماعی:

در ماده (۱) لایحه بیان شده است که وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از محل تفکیک و جداسازی اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش رفاه و تأمین اجتماعی از وزارتخانه «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» و سایر وزارتخانهها، سازمان‌ها و نهاد‌ها در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل میشود. درحالی که هیچ اشار‌های به نام دستگاه‌های وابسته و تابعه نشده و عملاً این امر بلاتکلیف رها شده است. با توجه به تنوع سازمان‌های مذکور و وزارتخانه‌های متولی آن‌ها لازم است مواد پیشنهادی در این زمینه مصرح باشد. مضاف بر اینکه این موضوع از دیدگاه برخی نمایندگان محترم نیز حائز اهمیت بوده به طوری که در پیشنهاد شماره ۲ درخصوص لایحه به انتقال سازمان‌های مرتبط در ذیل وزارت رفاه و تأمین اجتماعی اشاره شده است.

ماده الحاقی (۱):

ماده الحاقی (۱) ـ. سازمان‌ها و مؤسسات زیر به همراه سازمان‌های زیرمجموعه خود به عنوان سازمان‌های وابسته به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تعیین میشوند: سازمان بیمه سلامت ایران، سازمان بهزیستی کشور، سازمان تأمین اجتماعی، سازمان بازنشستگی کشوری، سایر صندوق‌های بازنشستگی، صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر، سازمان امور اجتماعی وزارت کشور.

ماده (۸) ـ. به منظور تعیین تکلیف امکانات، تعهدات، نیروی انسانی، ساختار و تشکیلات، پست‌های سازمانی، دارایی‌ها و اموال منقول و غیرمنقول وزارتخانه‌های موضوع این قانون و سازمان‌ها و مؤسسات وابسته به آن‌ها و رفع ابهامات و اختلافات، کارگروهی با مسئولیت سازمان اداری و استخدامی کشور و با عضویت سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی وزارتخانه‌های مربوط تشکیل و ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ قانون نسبت به موارد مذکور اتخاذ تصمیم و اقدام نمایند.

ارزیابی ماده (۸):

بسیاری از موارد مذکور در این ماده که صلاحیت آن به کارگروه موضوع این ماده سپرده شده است اولاً از ماهیت تقنینی برخوردار است و ثانیاً هماکنون در قوانین به آن پرداخته شده است و لذا اطلاق اعطای صلاحیت مذکور در این ماده به کارگروه مزبور مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مبنیبر منع تفویض قانونگذاری تلقی میشود. به عنوان نمونه تعهدات و سازمان‌ها و مؤسسات وابسته وزارتخانه موجود، به موجب قانون تعیین تکلیف شده است و درنتیجه نمیتوان تعیین تکلیف چنین اموری را صرفاً با ارجاع به کارگروه مزبور مرتفع کرد. همچنین فارغ از ایراد فوق جایگاه و شأن تصمیمات کارگروه مزبور محل ابهام است. آیا کارگروه مزبور در راستای انجام این وظیفه اقدام به صدور آیین نامه می‌نماید و یا صرفاً در مقام تصمیم گیری خواهد بود؟ همچنین با توجه به اینکه مطابق ذیل اصل یکصدوسی وچهارم قانون اساسی، در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی، (درصورتیکه نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نباشد) تصمیم هیئت وزیران که با پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود، لازم الاجراست، اعطای صلاحیت رفع ابهامات و اختلافات به کارگروه مزبور مغایر اصل یکصدوسی وچهارم قانون اساسی نیز محسوب میشود.

متن پیشنهادی برای رفع ایراد ماده (۸) لایحه:

ماده (۸) ـ. به منظور تعیین تکلیف امکانات، تعهدات، نیروی انسانی، ساختار و تشکیلات، پست‌های سازمانی، دارایی‌ها و اموال منقول و غیرمنقول وزارتخانه‌های موضوع این قانون و رفع ابهامات و اختلافات، کارگروهی با مسئولیت سازمان اداری و استخدامی کشور و با عضویت سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارتخانه‌های مربوط تشکیل و ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ قانون نسبت به این موارد اتخاذ تصمیم و اقدام میکنند.

ماده الحاقی برای تعیین تکلیف بودجه و اعتبارات سال جاری وزارتخانه‌های مذکور

با توجه به اینکه چندین ماه تا پایان سال جاری باقی مانده است لازم است در زمینه بودجه وزارتخانه‌های جدید برای سال جاری تصمیمی روشن اتخاذ گردد.

ماده الحاقی (۸)

ماده الحاقی (۸) ـ. بودجه و اعتبارات سال جاری مربوط به هر کدام از وزارتخانه‌های موضوع این قانون در چارچوب قانون بودجه سال ۱۹۳۷ کل کشور با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و تصویب هیئت وزیران تعیین میگردد.

ماده (۵) لایحه عیناً مورد تأیید است.

ماده (۵) – ساختار سازمانی و تشکیلات تفصیلی وزارتخانه‌هایی که در اجرای این قانون تشکیل میشوند در سقف پست‌های سازمانی موجود هر یک از آن‌ها و بدون هرگونه افزایش نیروی انسانی و هزینه‌های جاری با پیشنهاد وزارتخانه ذیربط به تصویب سازمان اداری و استخدامی کشور میرسد.