مروری بر ساختار و وظایف دیوان محاسبات در فرانسه و ایران

«جهت حفظ اقتدار عمومی و تامین هزینه‌های اداری، قبول مشارکت عمومی اجتناب ناپذیر است؛ این مشارکت باید به طور عادلانه، بین کلیه مردم به نسبت توانایی آنان انجام شود» . مصداق بارز این مشارکت، مالیات می باشد که از طرف شهروندان به خرانه واریز می گردد. لذا «کلیه مردم حق دارند شخصا یا به وسیله نمایندگان خود ... مصرف آن را به دقت دنبال نمایند» .

اصولاً در كشورهاي با نظام‌هاي سياسي مردم سالار، مردم به عنوان صاحبان اصلي حق، قدرت را از طريق انتخابات به نمايندگان قانوني خود انتقال مي‌دهند، دولت‌هايي كه در اين كشورها با رأي مستقيم مردم انتخاب مي‌شوند، بايد در مورد مصرف منابع مالي عمومي پاسخ‌گو باشند. مفهوم مسئوليت پاسخ‌گويي ريشه در فلسفه سياسي دارد و بر اركاني نظير «حق دانستن» و «حق پاسخ‌خواهي» براي مردم استوار است.

از جمله نهادهای نظارتی بر مسائل مالی دولت، دیوان محاسبات می باشد که ابتدا در سال 1807 میلادی در فرانسه تاسیس شد و پس از آن جایگاهی در قانون اساسی یافت و سپس در نظام‌های حقوقی سایر کشورها از جمله ایران مورد اقتباس و پیش‌بینی قرار گرفت و در حال حاضر اکثریت کشورها دارای چنین نهاد نظارتی می باشند. لذا در ادامه نگاهی گذرا خواهیم داشت به دیوان محاسبات کشور فرانسه.

چگونگی پیدایش دیوان محاسبات عمومی فرانسه

گرچه وظیفه اصلی و کنونی دیوان نظارت بر حساب‌های عمومی است اما تاریخچه شکل گیری دیوان بیشتر به نگهداری اسناد مالی خرانه بر می‌گردد. در فرانسه، ابتدا حساب‌های مالی دولت همیشه همراه پادشاه بود؛ حتی در زمان سفر. در سال 1194 در جنگی که بین ریچارد اول پادشاه انگلستان و فیلیپ دوم پادشاه فرانسه رخ داد، تمام حساب‌های مالی کشور فرانسه که در صندوق‌هایی همراه پادشاه بودند به دست پادشاه انگلستان افتاد و این باعث شد تا فیلیپ دوم به فکر نگه‌داری اسناد و حساب‌های مالی دولت در جای ثابتی باشد و اینگونه بود که فکر اولیه تشکیل دیوان محاسبات شکل گرفت.

در سال 1256 دیوان شاهی ایجاد شد که شهرداران باید هرساله حساب‌هایشان را به این دیوان ارسال می کردند. چند سال بعد و در سال 1303 اتاق محاسبات پاریس شکل گرفت که در خصوص مسائل مربوط به مالیه بر دیوان شاهیبرتریگرفت و تا انقلاب کبیر فرانسه دوام داشت. در پایان قرن چهاردهماتاق محاسبات پاریس تبدیل به نهادی مستقل و جدا از دیوان شاهی گردید.

بعد از انقلاب کبیر فرانسه ، دفتر حسابداری که توسط نویسندگان قانون اساسی ایجاد شده بود، در کنوانسیون تبدیل به کمیسیون حسابداری شد که البته اقتدار کافی و ضمانت اجرای لازم برای تنظیم بودجه عمومی را در اختیار نداشت. نهایتا قانون 16 سپتامبر 1807 دیوان محاسبات را ایجاد کرد که به عنوان پیکره‌ای واحد و متمرکز برای کنترل حساب‌های عمومی دارای قدرت و ابزارهای لازم بود. در مقایسه با اختیارات محدودی که اتاق محاسبات داشت، اکنون ديوان محاسبات در رديف ديوان عالي كشور است و قانونگذار فرانسه همان امتيازي را كه در مورد ديوان عالی كشور وجود داشته براي ديوان محاسبات هم قائل شده است.

ساختار دیوان محاسبات عمومی فرانسه

در فرانسه دیوان به عنوان یک سازمان قضایی مستقل از مجلس و قوه مجریه پیش بینی شده بود. در اصل نقش آن ممیزی حساب‌ها و عملیات مالی انجام شده به وسیله حسابداران بود، ولی برای تقویت کارایی آن بعدا پاره‌ای صلاحیت‌های اداری به آن واگذار شده است. دیوان یک دادگاه اداری به شمار می رود ولی از نقطه نظر تشکیلاتی و وظایف و ساختار تصمیم‌گیری به دادگاه قضایی شباهت دارد و تقریبا شبیه به دیوان عالی کشور است. رئیس دیوان محاسبات، روسای شعب و مستشاران ارشد و دادستان به موجب تصویب‌نامه هیات وزیران منصوب می شوند و سایر قضات به حکم رئیس جمهور. اعضای دیوان محاسبات دارای منصب قضا می باشند و غیر قابل انفصال، انتقال و مجازات شدن هستند مگر به طریقی خاص که قانونگذار مشخص نموده.

اما در ایران، رئیس دیوان محاسبات توسط مجلس انتخاب می شود و هیات‌های مستشاران را کمیسیون دیوان محاسبات مجلس تعیین می کند. بركناري رئيس ديوان محاسبات با پيشنهادكميسيون ديوان محاسبات و با تصويب اكثريت نمايندگان انجام مي گيرد و این بر خلاف مصونیتی است که قانون‌گذار فرانسه برای اعضای دیوان در نظر گرفته، در واقع روند جاری در قانون ایران برای عزل و نصب اعضای دیوان سیاسی است تا حقوقی، چون خوب می‌دانیم وقتی کار به رای گیری در مجلس می انجامد نگاه نمایندگان و نظرشان در این خصوص رنگ و بوی سیاسی و حزبی خواهد داشت تا حقوقی و فنی.

باید توجه داشت که در فرانسه، در هر منطقه و استان و بخشداری یک حسابدار مستقیم خزانه وجود دارد. در هر منطقه یک اتاق منطقه ای محاسبات وجود دارد که وظایف دیوان محاسبات را انجام می دهد. پرونده‌هایی که در این نهادها مورد قضاوت قرار می گیرند قابل تجدید نظر در دیوان محاسبات خواهند بود. دیوان نظارت دائمی بر عملکرد این ‌اتاق‌های منطقه‌ای دارد. شاید بتوان این پدیده را در ایران به شعبه‌های استانی دیوان محاسبات کشور نزدیک دانست با این تفاوت که در نظام حقوقی فرانسه، اتاق منطقه‌ای محاسبات دارای اختیارات بسیار گسترده‌تری نسبت به شعبه‌های استانی دیوان در ایران می باشند.در واقع در سیستم فرانسه عدم تمرکز ماهوی دیده می شود بر خلاف ایران که در این مورد پیروی از سیستم عدم تراکم ضعیف را برگزیده است. امید می‌رودکه قانونگذار ایران جهت کارایی بهتر و بیشتر دیوان محاسبات، اختیارات بیشتری به استان‌ها محول نماید و به سمت سیستم عدم تمرکز حرکت نماید.

وظایف دیوان محاسبات در فرانسه

1. کمک به پارلمان و دولت در جهت کنترل اجرای بودجه

مطابق بند 2 اصل 47 قانون اساسی وظیفه کمک به پارلمان و دولت در نظارت بر اجرای قوانین بودجه به دیوان محاسبات محول شده و مطابق اصل 24 پارلمان مامور ارزیابی سیاست عمومی است. لذا در جهت همکاری با پارلمان و جهت اجرای این ماموریت، دیوان هر سال گزارشی را به پارلمان ارائه می‌دهد - به همراه گزارشی که مطابق ماده 48 همین قانون توسط دولت به پارلمان تحویل داده می شود- که این گزارش درباره ارزیابی اقتصاد ملی و جهت‌دهی به مالیه عمومی است. این مدارک به مانند گزارشات مقدماتی برای اعضای پارلمان در هنگام بحث‌های بودجه‌ای و مالی و جهت‌گیری‌های بودجه‌ای مورد استفاده قرار می‌گیرند.

دیوان محاسبات فرانسه مکلف است گزارش سالیانه‌ای خطاب به ریاست جمهوری تهیه کند و به پارلمان نیز ارائه نماید.این گزارش باید متضمن پاسخ‌های وزیران، نمایندگان حکومت‌های محلی، موسسات، شرکت‌ها، گروه‌ها و دستگاه‌های ذینفع باشد، گزارش و پیوست‌ها در روزنامه رسمی چاپ می‌شود. قانونگذار با اتخاذ چنین تدبیری به دستور دهندگان، ذیحسابان و اشخاص ذی ربط هشدار می دهد که در اجرای اصول دموکراسی، اعمال و رفتار آنها مورد قضاوت مردم فرانسه قرار می‌گیرد.

2. کنترل اجرای قانون بودجه

دیوان هر سال یک گزارش مربوط به اجرای بودجه سال قبل به همراه لایحه قانون تفریغ بودجه به پارلمان ارسال می‌کند. در این گزارش به دقت موارد قصور دولت از اجرای بودجه یا عدم صداقت دولت در اجرای قوانین بودجه‌ای یا غیرقابل اعتماد بودن اجرای بودجه با ارائه مستندات لازم ارائه خواهد شد.

همین‌طور در مواردی که دولت تغییری در اعتبارات انجام می‌دهد که باید در اولین فرصت آن تغییرات را به تصویب مجلس برساند، دیوان موظف است این تغییر در اعتبارات را جهت در جریان قرار دادن پارلمان به پارلمان گزارش دهد.

دیوان هم‌چنین باید هر سال یک گزارشدرموردوضعیتمالیعمومی به پارلمان بدهد، این گزارش که کمک زیادی به جهت‌گیری بحث‌های بودجه می‌کند که هرسال قبل ازتابستان در پارلمانبرگزارمی‌شود.و بالاخره یک گزارش در مورد قانون بودجه تامین اجتماعی به پارلمان ارسال می‌نماید.

3. به عنوان دادگاه مالی

دیوان محاسبات حساب‌های حسابداران عمومی را مورد قضاوت قرار می دهد چگونگی، آیین رسیدگی، نحوه اداره جلسات و ... توسط قانون مشخص شده که در این مختصر امکان پرداختن به آن نیست.

همچنین مرجع تجدید نظر آراء صادره از اتاق‌های محاسبات محلی و منطقه‌ای می‌باشد. دیوان در مورد حساب‌های داده شده از طرف کسانی که توسط دیوان به عنوان اشخاصی اعلام گردیده اند که فاقد سمت حسابدار دولتی بوده و در وجوه عمومی دخل و تصرف نموده اند نیز قضاوت می‌نماید. دیوان می‌تواند از ادارات و دستگاههای تحت نظارت خود کلیه مدارک مربوط به مدیریت مالی آنها را از هر قبیل که باشند خواستار شود.

4. ارزیابی سیاست‌های عمومی

در قانون اساسی 2008 ماموریت جدیدِ «ارزیابی سیاست‌های عمومی» برای دیوان به رسمیت شناخته شد. این ارزیابی در سال‌های اخیر افزایش یافته و هم اکنون نیز مطالعه‌ای برای ایجاد سازمانی در بطن دیوان که بیشترین تناسب برای تضمین این ماموریت را داشته باشد، در دست اجراست. این سازمان دارای اهداف خاص خواهد بود و بر روش‌های مختلف کنترل مبتنی است. جزئیات این مشارکت در قانون به دقت مشخص گردیده است. در واقع دیوان چون چشم پارلمان نظارت همه جانبه‌ای در مورد چگونگی اجرای سیاست‌های عمومی مورد تصویب مقننه در مجریه می باشد و نهایتا در گزارش‌های سالانه یا مقطعی سیاست‌های عمومی را مورد ارزیابی قرار می‌دهد.

5. تایید حساب‌های دولت

دیوان باید حساب‌های دولتی را تصدیق نماید و این کار با ضمیمه به قانون تفریغ بودجه هر سال صورت می‌گیرد.نخستین اعمال این ماموریت در قانون بودجه سال 2006 صورت گرفت و این ماموریت جدید، دیوان را در بطن اصلاح مالیه دولت قرار داده است. پس از اصلاح قانون اساسی در 22 ژوئیه 2008، بند 2 اصل 47 سه معیار برای تصدیق حساب‌های دولتی بیان می‌کند. اولین معیار مطابقت حساب‌های دولتی با مقررات جاری است. دومین معیار صادقانه بودن حساب‌هاست؛ یعنی اجرای با حسن نیت قوانین و بالاخره سومین معیار قابل اعتماد بودن حساب‌هاست، یعنی حساب‌های دولتی باید منعکس کننده واقعیت باشند.

6. آگاهی دادن به شهروندان

گزارش‌های سالانه‌ای که دیوان به مجلس یا دولت می‌دهد در نشریات دیوان منتشر و در دسترس عموم قرار می‌گیرند و این خود عامل مهمی در جهت آگاهی به شهروندان در نحوه کنترل حساب‌های عمومی است. احزاب، تشکل‌ها، سندیکا‌ها و نهایتا تک تک در جریان شفاف مالی دولت قرار می‌گیرند و در صورت انحراف دولت می توانند به موقع دست به اقدام بزنند.

7. سایر وظایف

علاوه بر وظایفی که در بالا اشاره شد، دیوان نظارت بر پاره‌ای از نهادهای دیگر نظیر نهادهای تامین اجتماعی ، سازمان‌هایی که از کمک‌های دولتی بهره‌مند می‌شوند و بنیاد مطالعات تطبیقی را نیز بر عهده دارد.

ماده 13 اعلامیه حقوق بشر و شهروند1789
ماده 14 اعلامیه حقوق بشر و شهروند 1789
ماده 18 قانون اساسی 1947
به عنوان مثال در امریکا Government Accountability Office، در چین Office national d'audit ، در اتحادیه اروپا Cour des comptes européenne ، در اسپانیا Tribunal de Cuentas ، در انگلستان Office national d'audit (National Audit Office) ، در هلند Rekenhof در ژاپن Board of Audit of Japan ، در کانادا Office of the Auditor General of Canada ، در استرالیا Australian National Audit Office و در آلمان Bundesrechnungshof نامیده می شود.

Cour du roi (CuriaRegis)
La Chambre des comptes de Paris
Bureau de comptabilité
La Convention، اسم مجلس نویسندگان قانون اساسی بود که از 21 سپتامبر 1792 تا 26 اکتبر 1795 دولت فرانسه را اداره میکرد.
Commission de la comptabilité
تبصره ماده یازده قانون دیوان محاسبات عمومی کشور
قانون شماره 213- 82 مصوب 2 مارس 1982
Article L211-1 Code des juridictions financières
Article L111-10Code des juridictions financières
Article L111-2Code des juridictions financières
Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008
بند 3 ماده58 قانون اساسی سال2001
ماده یازده قانون شماره 483- 67 مصوب 22 ژوئن 1967؛ دیوان محاسبات.
در فرانسه قانون بودجه تامین اجتماعی از قانون بودجه دولت جداست.
Article L111-1Code des juridictions financières
Article L111-1Code des juridictions financières
ماده 5 قانون شماره 483-67 مربوط به دیوان محاسبات 1967
Article L111-3-1Code des juridictions financières
Sincérité
Fidélité
Article L111-5Code des juridictions financières
Article L111-7Code des juridictions financières
Article L111-8-3Code des juridictions financières

صدر حاجی‌پور/ دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه اکس مارسی