بالانس کننده نفت در بودجه

با توجه به روند درآمدهای دلاری نفت و نرخ ارز طی دهه 80، به نظر می رسد ثبات نرخ ارز و سیر صعودی هزینه های ریالی دولت (با توجه به تورم) موجب شده است با وجود وابستگی بیشتر دولت به دلارهای نفتی، سهم درآمدهای ریالی نفتی در بودجه دولت با سیری نزولی مواجه شود و در پایان سال 1391 به مرز 40 درصد کاهش یافته است.

در مقابل در سال 1392 با وجود کاهش شدید درآمدهای دلاری نفت ناشی از تحریم نفتی، به دلیل افزایش شدید نرخ ارز، سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با افزایش مواجه شد و به 46 درصد افزایش یافت. با این حال پیش بینی می شود در سال جاری به دلیل کاهش قیمت نفت و تثبیت نرخ ارز کمترین حضور نفت در بودجه را شاهد باشیم.

بودجه دولت هر سال به ظاهر متوازن بسته می شود، اما اغلب به دلیل عدم تحقق درآمدها با کسری مواجه شده و به تعدیل هزینه ها ختم می شود. تعدیل هزینه ای که بار عمده آن بر دوش هزینه های عمرانی است، می تواند ظرفیت های بودجه برای توسعه اقتصادی کشور را تضعیف کند.

با توجه به وابستگی بودجه به نفت، نوسانات درآمدهای نفتی اصلی ترین ریسک بودجه در اقتصاد ایران است. طی دهه هشتاد سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با سیر نزولی مواجه بوده و از حدود 90 درصد به مرز 40 درصد کاهش یافته است، اما این امر عمدتا به دلیل ثبات نرخ ارز به وقوع پیوسته و با توجه به افزایش درآمدهای دلاری نفت حتی وابستگی واقعی بودجه به درآمدهای نفتی افزایش نیز یافته است.

در این میان تنها کاهش سهم درآمدهای نفتی در بودجه از سال 1392 که ناشی از کاهش شدید درآمدهای دلاری (تحت اثر تحریم نفتی و سپس کاهش قیمت نفت) بوده است به کاهش وابستگی واقعی بودجه به نفت انجامیده است که البته این امر نه به دلیل برنامه ریزی خودخواسته دولت، بلکه به دلیل اجبار کاهش درآمدهای دلاری نفت رخ داده است. با توجه به وضعیت بازار نفت، به نظر می رسد بودجه 1395 با برآورد بسیار محافظه کارانه درآمدهای نفتی تنظیم خواهد شد که این امر ریسک بروز کسری بودجه را کاهش داده و در مقابل احتمال افزایش درآمدهای نفتی دولت از محل افزایش صادرات یا افزایش قیمت نفت وجود دارد به نحوی که امکان تحقق عملکردی فراتر از بودجه 1395 و در مقابل افزایش مجدد وابستگی بودجه به نفت وجود خواهد داشت.

سند بودجه در اقتصاد کشور اگرچه هر سال به ظاهر به صورت متوازن و بدون کسری بسته می شود، اما اغلب به دلیل برآورد بیش از حد درآمدها و عدم تحقق بخشی از منابع درآمدی و همچنین برآورد کمتر از حد هزینه ها، عموما با کسری مواجه بوده است. در واقع در سیستم بودجه ریزی دولت در ایران به جای آنکه مصارف بودجه بر اساس منابع آن برنامه ریزی شود، بالعکس عمل می شود و ابتدا هزینه های بودجه شامل هزینه های جاری و عمرانی تعیین شده و سپس برای تامین آن منابع درآمدی تنظیم می شود.

در چنین ساختاری طبیعی است که عموما عملکرد بودجه از بودجه مصوب انحراف بالایی داشته و میزان تحقق درآمدها به قید اصلی در عملکرد بودجه دولت بدل می شود و اگر دولت نتواند از محل منابع دیگر کسری بودجه را پوشش دهد، به ناگزیر مجبور به تعدیل هزینه ها خواهد بود. از آنجا که هزینه حقوق و دستمزد عمده هزینه های جاری را تشکیل می دهد و تعدیل آن بسیار سخت است، بار عمده تعدیل هزینه های دولت بر دوش هزینه های عمرانی خواهد بود که هزینه اصلی آن کاهش ظرفیت توسعه اقتصادی کشور است.

* منابع درآمدی دولت و نوسانات آن

منابع اصلی درآمدهای دولت، درآمدهای نفتی، درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها (مانند درآمدهای حاصل از مالکیت دولت) است. در این میان درآمدهای مالیاتی از ثبات و پیش بینی پذیری بیشتری برخوردار بوده و بیشتر قابل برنامه ریزی است، در مقابل درآمدهای نفتی دولت عموما از نوسانات بزرگ و کمتر قابل پیش بینی برخوردار بوده است. درآمدهای نفتی دولت تحت تاثیر سه متغیر مهم شامل قیمت جهانی نفت، میزان صادرات نفت و نرخ ارز رسمی است. نگاهی به وضعیت درآمدهای دولت طی چند سال اخیر نیز به خوبی بیانگر نوسانات بزرگ درآمدهای نفتی و به تبع آن منشأ اصلی نوسانات درآمدهای دولت است.

* نرخ رشد درآمدهای حقیقی دولت

بررسی روند رشد درآمدهای حقیقی دولت از ابتدای سال 1390 حاکی از آن است که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفتی دولت همواره نوسانات و بی ثباتی های بیشتری نسبت به درآمدهای مالیاتی تجربه کرده است. از بهار 91 که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت بالاترین مقدار خود یعنی 92 درصد را در چهارساله اخیر از سر گذرانده است، تا بهار 92 روندی نزولی در پیش گرفته و رشد منفی 54 درصدی را نیز تجربه کرده است. علت این روند به شدت نزولی را می توان در تحریم های سیاسی-اقتصادی در آن دوره یافت. با اعمال تحریم های اقتصادی-سیاسی از اواخر سال 90 و کاهش صادرات نفت و بنابراین کاهش تولید، درآمدهای نفتی با کاهش چشمگیر مواجه شد. از آن پس سیر نزولی رشد درآمدهای حقیقی نفت متوقف شد و با حصول توافق موقت ژنو در زمستان 92 روند رشد درآمدهای حقیقی نفت مثبت شد و تا تابستان 93 به رشد مثبت 42 درصدی نیز دست یافت. این گردش روند ناشی از افزایش صادرات و افزایش تولید و در نتیجه افزایش درآمدهای نفتی بوده است.

تا پاییز 93 این روند تقریبا بدون تغییر مانده است؛ اما از پاییز 93 پس از آنکه قیمت نفت که طی چند سال گذشته خود به طور متوسط نرخ 100 دلاری را تجربه کرده بود، در سراشیبی افتاد و طی یک روند نزولی تا زیر 50 دلار نیز کاهش یافت و بنابراین قیمت نفت نصف شد. با کاهش قیمت نفت و در نتیجه کاهش درآمدهای نفتی، مجددا نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت با کاهش مواجه شد و وارد فاز نزولی شد و مجددا در زمستان 93 به حدود منفی 9 درصد نیز کاهش یافت.

بنابراین طی چهار سال اخیر می توان گفت که نرخ رشد درآمدهای حقیقی نفت همواره دستخوش تغییرات و نوساناتی بوده است که که از دو عامل اصلی نوسان قیمت و نوسان تولید سرچشمه گرفته است، حال آنکه در طرف مقابل یعنی درآمدهای مالیاتی نوسانات کمتر بوده و درجه ثبات درآمدهای مالیاتی و قابل اتکا بودن آن نسبت به درآمدهای نفتی بیشتر بوده است. این در حالی است که همواره بودجه ریزی در ایران به گونه ای بوده است که چشم امید برنامه ریزان را به درآمدهای نفتی دوخته است.

* وابستگی ساختاری بودجه به درآمدهای نفتی

روند سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت نشان می دهد هر چند طی 15 سال گذشته همواره بودجه شاهد نوساناتی در سهم درآمدهای نفتی بوده است اما این روند به طور کلی از سال 1381 نزولی بوده است. سهم درآمدهای نفتی در نیمه سال 1382 به بالاترین سطح خود یعنی بیش از 90 درصد رسیده و پس از آن با روندی نزولی همراه شده است به نحوی که در پایان سال 1393 سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت به 39 درصد کاهش یافته است. اما سوال اینجاست که آیا طی این دوره کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی خودخواسته و ناشی از رویکرد صحیح برنامه ریزان اقتصادی بوده یا آنکه این کاهش وابستگی ناگزیر و ناشی از تغییرات متغیرهای برون زا بوده است؟ با توجه به روند درآمدهای دلاری نفت و نرخ ارز طی دهه 80، به نظر می رسد ثبات نرخ ارز و سیر صعودی هزینه های ریالی دولت (با توجه به تورم) موجب شده است با وجود وابستگی بیشتر دولت به دلارهای نفتی، سهم درآمدهای ریالی نفتی در بودجه دولت با سیری نزولی مواجه شود و در پایان سال 1391 به مرز 40 درصد کاهش یافته است.

در مقابل در سال 1392 با وجود کاهش شدید درآمدهای دلاری نفت ناشی از تحریم نفتی، به دلیل افزایش شدید نرخ ارز، سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با افزایش مواجه شد و به 46 درصد افزایش یافت. در سال 1393 و در سایه کاهش شدید قیمت نفت در نیمه دوم سال، سهم درآمدهای نفتی در بودجه به کمتر از 40 درصد (39 درصد) در پایان سال رسید. با توجه به وضعیت قیمت نفت در بازار جهانی، در بودجه 1394 سهم درآمدهای نفتی حدود 32 درصد برآورد شده است که در صورت تحقق کمترین میزان طی دو دهه اخیر خواهد بود. در بودجه سال 1395 نیز در حال حاضر سهم درآمدهای نفتی در همین حدود پیش بینی شده است.

در مجموع با توجه به وضعیت درآمدهای دلاری نفت و نرخ ارز، کاهش سهم درآمدهای نفتی در بودجه از سال 1393 را می توان به عنوان کاهش واقعی در وابستگی بودجه به نفت ارزیابی کرد. البته روشن است که این کاهش وابستگی بودجه به نفت نه به دلیل برنامه ریزی خودخواسته دولت بلکه به دلیل اجبار ناشی از کاهش شدید صادرات نفت و نیز کاهش شدید قیمت نفت حاصل شده است.

سهم نفت در بودجه 1394 با برآورد نفت 75 دلاری و نرخ ارز 2850 تومانی، حدود 32 درصد برآورد شده است. اگر قیمت نفت در سطوح کمتر از 50 دلاری فعلی باقی بماند، روشن است که میزان تحقق درآمدهای نفتی در بودجه 1394 به صورت قابل توجهی کمتر از میزان برآوردی بودجه بوده و این کاهش درآمد به کسری بودجه بزرگی تبدیل خواهد شد که علاوه بر نیاز به تامین درآمد از محل منابع دیگر، نیازمند تعدیل هزینه های دولت نیز خواهد بود که احتمالا به سیاق گذشته بار اصلی تعدیل هزینه ها بر دوش هزینه های عمرانی خواهد بود. در مقابل بهبود نسبتا سریع در قیمت نفت یا افزایش سریع در صادرات نفت که با رفع تحریم ها محتمل است، می تواند ریسک بروز کسری شدید بودجه و تعدیل هزینه های دولت را کاهش دهد.

* منبع: روزنامه دنیای اقتصاد